叶榅平：新体制下自然资源管理的制度创新与法治保障

制度创意与法治2018年3月十三届全国人大一次会议审查会通过《国务院机构改革方案》后，国务院重新组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮，统一行使所有自然资源的调查和注册，统一行使所有国土空间的“多规合一”的用途管制规划，以构建山水林田湖草生命共同体的整体维护、系统修缮、综合治理。这是以国家管理体系和管理能力现代化为导向，深化自然资源管理体制改革的一场深刻印象变革，重塑了自然资源管理的新格局，无论是对我国还是对世界而言，这都是自然资源监管体制发展史上的重大突破，是生态文明建设理论和制度的根本性创意，标志着我国的自然生态资源监管走出了新时代，具备了新的愿景和新的目标。

当然，自然资源部的成立并不意味自然资源管理新体制创意的当然构建，它在带给体制创意的同时，也面对着一系列新的挑战和问题，只有从理论、制度和法律上合理地应付新的挑战和解决问题新问题，我国自然资源管理新体制才能有效地运转，构建十九大报告奠定的自然资源管理目标和价值。一、自然资源管理新体制面对的挑战与问题创建自然资源管理新体制，不利于在机构设置上做了决策者、执行者和监督者的必要分离出来和互相监督，不利于管理部门将“山水林田湖草”作为整体来维护，提升自然资源管理效率。

然而，任何一种体制创意都不有可能一蹴而就，在新体制下，自然资源监管将面对着一系列的新挑战和新问题。首先是自然资源监管新体制的理论说明问题。我国原本的自然资源管理分别由有所不同部门负责管理，从世界范围来看，也很少国家成立一个机构统一遵守自然资源管理职责，一般都是由有所不同的机构和部门协同遵守自然资源管理和自然生态监管职责。

那么，十九大报告明确提出成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，统一行使监管城乡各类污染废气和行政执法职责”否具备充裕是理论根据，或者说这新体制创建的理论基础是什么？只有严肃解决问题这一问题，才能为自然资源管理体制创意和自然资源部统一遵守管理职责获取扎实的理论承托，并为明确管理制度的设计获取准确的理论引领。其次是自然资源管理新体制运营的基础制度否不具备的问题。

新体制运营的基础制度主要有两项：（1）自然资源产权制度问题。新的正式成立的自然资源部，其最重要的职责就是统一行使全民所有的自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题。而产权制度是自然资源部统一上述职责的基础，只有自然资源产权清晰、产权体系完善，自然资源管理工作才能有效地积极开展。（2）自然生态空间规划问题。

自然生态空间规划是生态文明建设的最重要内容，是自然资源管理体制和制度现代化的基础。改革开放以来，我国自然生态空间规划体系大大发展，在优化自然生态空间研发和利用格局、增进区域协调发展等方面充分发挥了最重要起到。

但由于管理体制的原因，各主管部门分别根据自己的管理必须创建各种空间规划，导致空间规划分类标准、技术方法等不存在相当大差异，多种空间规划互相重合甚至互相冲突。自然资源部的重新组建为实施“多规合一”改革获取了基本条件，但是如何明确实施“多规合一”制度的改革方案，创建统一的自然生态空间用途管制性规划，依然是必须更进一步研究，并更进一步通过明确制度设计来构建的问题。

再度是新体制下自然资源管理制度创意问题。（1）遵守国有自然资源资产所有者职责与遵守自然资源监管职责之间的关系。行使所有者职责一般来说更加必须考虑到自然资源的经济价值和利用价值，而自然资源监管更加必须考虑到自然资源的整体功能，尤其是生态功能。因此，自然资源部同时行使这两种职权时有可能不存在身份和利益上的冲突，这一问题若得到有效地解决问题将伤害新体制的实际运营效果。

（2）横向管理体制问题。长期以来，中央和地方在资源管理上的权责利区分不明，主要反映在：自然资源管理权限区分不明，自然资源权能划分不明和资源经费管理机制不合理等，自然资源部重新组建后，这些问题某种程度不存在，依然必须更进一步通过制度解决问题。（3）自然资源管理与自然生态监管之间的协作问题。

一般情况下，自然生态监管以减少生态环境的负外部性为目标，而自然资源管理以确保或提升自然生态的于是以外部性为目标，两者的管理目标有所不同，但是管理的客体在许多情况下则不存在重合和交叉，因此，两个部门在明确执法人员中有可能生产量冲突，必须从制度上更进一步界定两者的有所不同职责，划清界限，并创建协商机制，只有这样才能增进整体生态治理目标的构建。（4）自然资源部与其他部门之间的协作问题。在自然资源管理新体制下，还须要考虑到如何处置“统一管理”与“分权化趋势”之间的关系。

即使新的成立的自然资源部统一管理自然资源，但是自然资源部仍有一定的职能边界，无法几乎并不认为其他部门行使管理职责。因此，自然资源管理部门与原先并被保有下来的职能部门之间如何展开工作协商依然是新体制必须解决问题的众多难题问题。

最后是现有法制对自然资源管理新体制运营的制约问题。虽然《宪法》、《物权法》都将自然资源作为一个整体展开规定。但是，新中国正式成立以来，自然资源管理集中在多部委，按行业展开分散化管理，在此基础上施行的各自然资源单行法之后具有浓烈的部门法律的痕迹。

总体而言，基于有所不同利益的考虑到，这些法律中反映的自然资源管理标准、管理规则、配备方案、利益分配方案等内容和规则多有有所不同，自然资源的开发利用和维护未构成一个统一的整体。因此，要确实实施统一管理体制，首先必需夯实新体制的理论基石，完备自然资源产权制度，实施空间规划，并对涉及的自然资源法律展开适当的辨别和改动，创建统一、协商的自然资源管理法律体系，确保和增进自然资源管理新体制的有效地运营。二、夯实自然资源管理新体制的理论基石对于成立一个自然资源管理机构统一遵守自然资源管理职责的理论根据问题，我国学界少有了解辩论和研究。一般都是指出多部门管理体制不存在“九龙水利”问题，由一个部门统一管理则可以解决问题这一问题。

但是这样的说明性阐述只是就事论事，并没解决问题新体制创建的理论根据问题。实质上，自然资源管理新体制的奠定是我国对自然生态系统整体性了解不断深入后作出的根本性决策，整体性管理理论和成立新的机构集中于构建社会管理理论从生态系统的统一性和管理权力行使的集中性两个方面为其获取了扎实的理论根据。整体性管理理论对“以效率为导向的新公共管理运动造成分工过细，政府的组织的分部化、管理的碎片化和公共服务的降解性”展开反省和抨击，指出对于碎片化的公共问题，应该展开有机协商与统合。

适当地，对这些公共性问题的管理方式也应该从碎裂化南北整体性，并大大推展政府管理活动与过程的透明化，为社会公众获取协商、高效的政府管理模式。整体性管理理论指出，对于生态环境治理这样的公共性问题，就应该以整体性协商和管理为价值倾向，指出统一性管理不利于更进一步优化自然生态环境治理体制，需要为构建自然生态环境治理的高绩效获取制度确保。整体性管理理论不仅对分析我国原先大自然生态治理过程中政府权责配备不合理，有所不同政府部门之间、政府与社会之间互相排挤，缺少协商等问题获取了新的视角，而且对合理说明我国自然资源管理和自然生态监管体制改革获取了新的理论思路，在建构自然资源管理新体制的理论体系中具备最重要的糅合意义。

以美国法官布雷耶为代表的学者指出，为了解决问题传统行政模式的严重不足，不应成立一个新型的小规模、集中化的行政机构，以更加有效地展开社会管理并分担适当的管理风险。成立的新的组织必需集中于享有原本集中于各个政府机关的权限，有能力负责管理和分担特定的涉及风险，并能已完成特定事项的社会管理任务。该理论指出，这样的机构首先不应需要创建一整套位阶明晰的风险规制体系，以限于于处置具备有所不同程度风险的社会问题；其次，该机构需要在同一风险或有所不同风险之内奠定有所不同事项的优先次序；最后，该机构需要对有所不同次序的风险加以较为，以确认如何更佳地配备资源、避免风险。布雷耶指出，成立这样的一个政府机构能有效地对大自然生态环境这样的公共性社会问题展开有效地的管理。

我指出，该理论不仅对我国自然资源管理新体制具备一定的理论说明意义，而且其风险分级管理理论对自然资源部如何展开自然资源管理也具备一定的灵感意义。三、完备产权制度和实施空间规划在新体制下，自然资源管理统一了自然资源确权、功能区规划等职责，具体了自然资源管理责任，是自然资源管理体制上的巨大进步。为了确保新体制下自然资源管理机构履行职责，必须完备自然资源产权制度和实施“多规合一”空间规划，建构自然资源管理部门展开有效地管理的制度基础。

一是自然资源监管新体制下的产权制度建构。关于自然资源产权制度建设，当前迫切需要解决问题以下几个问题：（1）不应前进自然资源产权确权注册，尤其是对森林、水流、草原、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间不应抓住展开统一确权注册；具体区分全民所有的自然资源与集体所有的自然资源，划界自然资源部遵守全民所有的自然资源所有者职责的范围；前进自然资源不动产统一注册管理制度建设，为更佳地展开自然资源统一管理奠下扎实的资源权属和数据基础。

（2）必须更进一步具体自然资源国家所有权的权能。自然资源国家所有权具备公法权能和私法权能双重权能结构，公法权能有规制权能、管理权能和分配权能，私法权能有占据、用于、收益和处分等权能。公法权能主要是为确保和规制私法权能的行使，保证自然资源全民所有的制度价值以求现实。

只有具体国家所有权权能，才能在自然资源管理机构体系中展开必要的职权配备，更佳地规范自然资源管理机构遵守所有者职责和展开自然资源管理。（3）不应区别对待和管理公益性自然资源和经营性自然资源。公益性自然资源以公共利益为价值倾向，自然资源管理更加须要推崇国家所有权的公法权能的行使，以公共管理为主要目标；经营性自然资源管理则要推崇私法权能的价值功能，以市场配备为主要手段，充份构建自然资源的经济价值。

因此，两类自然资源管理目标、管理手段、管理焦点有所不同，不应区别建构产权规则和管理规则。二是自然资源监管新体制下实施“多规合一”空间规划的制度确保。

对于新体制下如何实施“多规合一”空间规划这个问题，我指出最重要的是应该处置好自然生态空间用途管制规划和经济社会发展规划之间的关系，在明确的制度设计中，应该考虑到和遵循以下三个原则：（1）必需将“多规合一”空间规划限定版在自然生态空间用途管制规划范围内。在目前各部门制订的各种规划中，有的是经济社会发展规划，有的是自然生态空间用途管制规划。

因此，必需首先搞清楚两种有所不同的规划，并将“多规合一”限定版在自然生态空间用途管制规划范围内，无法将国民经济和社会发展规划和各种产业规划划入到自然生态空间用途管制规划体系，以免导致自然生态空间用途管制规划与经济社会发展规划关系的失调。国务院机构改革明确提出的“多规合一”改革也是指自然生态空间用途管制规划。

（2）自然生态空间用途管制规划应该以“主体功能区规划”为基础，在主体功能区规划的统管下展开土地利用总体规划，在土地总体利用规划的基础上展开城乡空间利用规划，创建层次分明、互相协商又互相补足的空间管制规划体系。（3）不应在自然生态空间用途管制规划的基础上展开国民经济和社会发展规划、产业规划等，即经济和社会发展规划应该在自然生态空间用途管制规划所创建的管制框架内运营，经济和社会发展规划必需遵从自然生态空间用途管制规划，无法本末倒置。只有搞清楚上述层次关系，才能将“多规合一”改革方案有条不紊、层次分明地带入自然资源管理的制度体系。

四、优化自然资源管理的权力配备从自然资源有效地管理的制度体系来看，成立自然资源部统一管理自然资源只是新体制奠定的第一步。作为一个拥有极大职权的新的设机构，自然资源部还必须一系列的制度创意，只有确实构建制度创意才能有效地构建新体制的有效地运转，构建新体制奠定的管理目标。第一，自然资源资产所有者职责与自然资源管理者职责的角色定位和区分。自然资源部统一遵守全民所有的自然资源所有者职责，统一管理自然资源，在一定程度上是集行使者、监管者和监督者职权于一身。

为了防止自然资源部陷于角色误解，理所当然必要地对这两种角色展开合理定位和区分。（1）应适当区分自然资源资产所有者和监管者职能，具体自然生态空间的自然资源所有者、监管者及其责任。（2）在体制建构上，不应在自然资源部成立有所不同的机构，分别行使所有者职能和监管者职能，构建两种职能之间的必要区分，确保自然资源部需要更佳地遵守所有者职责和监管职责，并构建有效地的内部监督和制约。（3）创建交流协商和监督制约机制，构建信息分享，通过制度化机制处置好所有者职责与监管者职责之间的关系。

第二，中央与地方在自然资源管理上的权限区分。在大自然资管理中，中央与地方关系仍然都是较为棘手的难题。

我指出，在新体制下处置这一问题，应该从以下几个方面展开考虑到：（1）创建自然资源部和地方自然资源管理部门行使全民所有的自然资源所有权的资源表格和空间范围。应以，具备最重要维护价值和最重要战略意义的全民所有的自然资源的所有权不应由自然资源部必要行使；其他全民所有的自然资源的所有权，可以在权责清晰的前提下，采行中央和属地管理结合的模式。（2）具体中央和地方各自的自然资源管理权科。

对于中央和属地管理的全民所有的自然资源所有权，应该展开具体的管理权科配备。一般情况下，规制权能、管理权能、分配权能等公法性的权能不应由中央统一行使，而占据、用于、收益和处分权能则可以通过分级代理制度必要由地方行使。将来自然资源法律应付这两种权能划分展开明确规定，并奠定中央和地方权限的分配规则。

（3）不应创建合理的自然资源管理经费的管理机制。将来应该展开自然资源管理和维护专项经费支出，根据中央与地方资源管理权限区分奠定管理支出资金分摊比例；不应在中央政府成立专门的财政账户用作自然资源管理和维护，以年度居多奠定经费支出责任；强化以自然资源保护地为相结合的财政收入的管理制度建设，创建具备约束性的规范化的管理机制。

（4）不应创建合理的收益分配机制。现有分配机制没反映出有全民所有的自然资源的所有权制度的全民公益性价值。例如，自然风景名胜区的高价门票收益和授权经营收入，一般都必要由地方政府支配，缺少合理的分配机制和全民分享机制。

这更容易造成地方政府过度用于自然资源以执着地方经济利益。因此，不应创建合理的收益分配机制，提升全民所有的自然资源收益交纳中央的比例，并由中央通过合理的分配机制展开二次分配，确保全民需要合理分享收益。第三，自然资源管理与大自然生态环境监管的协商机制建构。

我指出，从制度上解决问题这一问题必需遵循两个原则：（1）明晰界定自然资源部和生态环境部的各自职责。重新组建自然资源部和生态环境部都是生态文明建设的最重要措施。自然资源部的职责为“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题，构建山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理。

”生态环境部的职责为“为统合集中的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染废气监管与行政执法职责，强化环境污染管理，确保国家生态安全性，建设美丽中国。”（2）避免权力真空和权力过多重合。自然资源部在生态环境保护中具备生态维护和修缮职责，重点在自然资源开发利用中的生态维护系统修缮和综合治理，秉持“谁毁坏、谁管理”的责任原则，而生态环境部在生态环境保护中具备强化环境污染管理的职责，重点在环境污染监督、执法人员、管理，专职遵守政府在环境污染管理中的责任和义务。

因此，自然资源部和生态环境部的职责不存在一定的交叉。必须创建合理的工作协商机制和争议处置机制，构建信息分享，在自然生态环境保护中既要防止出现权力真空区域，也要防止出现过多的权力交叉区域。

第四，自然资源部与其他部门之间关系的协商。新体制下，自然资源部虽然享有统一管理自然资源的集中于权力，但是依然必须从制度上处置好与其他部门之间关系，确保涉及职权过渡的前后交会，为自然资源的统一管理铲除体制障碍。（1）不应统一职权和职责。

成立自然资源部统一行使职权，首先就要将集中在有所不同部门的职责集中于到自然资源部，这必定要牵涉到原先部门的机构调整、职责权限的新的区分、人事的调整和利益格局的变化等，因此，应向制度上彻底解决和解决原先的既得利益格局导致的体制障碍。（2）不应创建报送之间的有效地的协商机制。

理论和实务界明确提出了各种各样的方案和建议，其中，亚洲开发银行和世界银行的报告皆明确提出重新组建国务院环境保护委员会的建议，从而与其他部门创建更佳的合作关系，更佳地统合有所不同部门间的自然资源和环境保护政策措施；国合不会、美国自然资源维护委员会与经合组织的研究皆明确提出正式成立由总理任组长、各涉及部委负责人参与的大自然生态环境领导小组，即在国务院内部创建协商自然生态环境保护工作的领导机构，以增进环境带入经济和部门决策之中。世界银行则建议效仿美国的环境质量委员会，成立国家环境政策办公室，必要向国家领导人汇报工作。这些建议都有一定的参考价值，我们应该融合自然资源管理新体制的特点和问题，在大力研究和糅合参照各种有益建议和方案的基础上，创建符合实际又与众不同改革后的新体制的协商机制。五、创建自然资源管理的法律体系完善的法律制度体系，是确保自然资源管理新体制巩固扎根，确保自然资源管理机构政策运营和有效地工作的基础。

新体制下必须减缓自然资源法律体系建设，充分发挥好法治在自然资源管理体制运营和自然资源管理中的最重要起到。首先，新体制下建设自然资源管理法律体系，必需以生态文明建设理念为指导，秉持绿色原则，以“统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮，统一行使所有自然资源的调查和注册，统一行使所有国土空间的用途管制规划”为目标，侧重人、政府和社会在自然资源管理和利用中相互之间利益关系的均衡。其次，必须改动《物权法》和涉及行政法规的有关规定。将自然资源作为一个整体展开规范，理顺产权和管理权的关系，对一些标准化的产权制度，可以在《物权法》中不予规定，例如，所有权及其行使制度、使用权制度、有偿用于制度等。

再度，必须研究制订统一的《自然资源法》。不应融合新体制下自然资源管理的新目标和新的拒绝，糅合吸取各国先进设备的自然资源管理法律制度，特别是在是其背后的法理，研究制订土地、矿产、水、森林、草原等自然资源的统一法典《自然资源法》，为自然资源管理的法治化奠下扎实的法律基础。明确而言，我指出统一的《自然资源法》必须尤其推崇以下几个方面：（1）在统一法典中要尤其推崇规定自然资源管理的标准化法律规则，构建自然资源管理法律体系的内部统一和协商，保证管理机构需要对各类自然资源展开统一管理。

例如，可以在统一法典中确认自然资源部的职责权限，自然资源的分类管理制度、横向管理的权限区分，国有自然资源收益分配和用于，创建自然资源管理机构与其他机构之间的工作协商机制等。（2）不应在《自然资源法》中具体公益性自然资源与经营性自然资源的区分标准，并奠定这两类自然资源的分类管理规则。

（3）在《自然资源法》的明确结构决定上，不应具体自然资源所有者和使用者的权利和义务。按照有财产就有义务，用于财产就不应分担适当义务的法理，为自然资源所有者和使用者原作适当的权利和义务，并创建基本的权利义务规则，例如，当事人无法随便创设自然资源权益规则，禁令自然资源所有者和使用者过度利用自然资源规则，必需如期交纳自然资源税款规则等。

（4）必要规范自然资源管理部门的管理措施。不应容许自然资源部为保证自然资源开发利用秩序的比较平稳，创意自然资源管理措施，创意分区管制规划，减少自然资源开发利用管理手段，以便自然资源管理部门能因地制宜地展开自然资源管理。（5）创建权力制约机制。

为避免政府过度介入自然资源使用者权益，应该明确规定国家征税、接管的目的、程序和合理公正的补偿原则。应该具体自然资源管理部门的职权必需拒绝接受人大监督，拒绝接受监察委员会、审计报告的监督。

总之，自然资源管理新体制的奠定，意味著自然资源管理必须一系列的制度创意，也意味著原先的自然资源法律体系必须更进一步的调整和变革，只有这样，才能跟上自然资源管理体制发展的潮流，并确保和增进新体制的巩固和发展。作者：小叶榅追，上海财经大学法学院教授、博士生导师。

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